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今年7月1日，新的《矿产资源法》正式施行。为了做好新旧制度衔接，规范过渡期内相关工作，许多地方自然资源部门印发了关于《矿产资源法》实施衔接过渡有关事项的通知，对有关工作内容、具体问题处理、有关要求进行了明确，这无疑对更好贯彻落实新的《矿产资源法》起到了积极作用。

但在，也有个别地方在下发《通知》中，由于概念不清、理解不准等原因，在有关具体问题处理等方面造成了新的误区，让基层自然管理部门和矿山企业无所适从。比如对采矿权原矿区范围内新增资源如何处置问题，某直辖市自然资源主管部门规定“采矿权原矿区范围内新增资源属国家所有，动用前须进行有偿处置。采矿权原矿区范围内发现新增资源的，各区县局应会同财政、税务等部门集体会商，并报区县人民政府同意后通过招拍挂公开竞争方式进行有偿处置（协议出让方式由国务院制定具体规定）。 

此规定发布后，在当地引起了较大反响，令地方自然资源主管部门及矿山企业一头雾水，不知所措。 

采矿权原矿区范围内新增资源具体指的是哪些资源？究竟又该如何有偿处置？我们邀请北京市雨仁律师事务所矿法研究室主任申升律师进行了逐一解读。

一、什么是“采矿权原矿区范围内新增资源”？

结论：采矿权原矿区范围内新增资源量是指在已设采矿权矿区范围内，通过后续勘查、生产勘探或资源储量核实等工作新发现或重新估算的矿产资源储量。

二、如要求对采矿权原矿区范围内新增资源量“在动用前须进行有偿处置”是否符合法律规定？

结论：如不分《矿种目录》内外两种情况一刀切要求对采矿权原矿区范围内新增资源量“在动用前须进行有偿处置”，违反了10号文关于《矿种目录》内外两种情况征收采矿权出让收益的规定，而回归到了财综〔2017〕35号的规定。

理由如下：

其一，根据财政部自然资源部税务总局关于印发《矿业权出让收益征收办法》的通知（财综〔2023〕10号）（以下简称“10号文”）第十五条规定，对于“已设且进行过有偿处置的采矿权，涉及动用采矿权范围内未有偿处置的资源储量”，按照“《矿种目录》所列矿种”和“《矿种目录》外的矿种”两种情况征收采矿权出让收益。其中，对于“《矿种目录》所列矿种”，“按矿产品销售时的矿业权出让收益率逐年征收采矿权出让收益”；对于“《矿种目录》外的矿种”，是“按出让金额形式征收采矿权出让收益”。

其二，10号文对于按“出让收益率征收”和“出让金额征收”分别规定为：

一是，根据10号文第八条规定，按矿业权出让收益率形式征收矿业权出让收益的分为两种情况：

（1）按竞争方式出让探矿权、采矿权的，“在出让时征收竞争确定的成交价；在矿山开采时，按合同约定的矿业权出让收益率逐年征收采矿权出让收益。”（2）按协议方式出让探矿权、采矿权的，“成交价按起始价确定，在出让时征收；在矿山开采时，按矿产品销售时的矿业权出让收益率逐年征收采矿权出让收益。”

二是，根据10号文第十一条规定，对按出让金额形式征收的情形规定为：

按竞争方式出让采矿权的，矿业权出让收益按竞争结果确定。按协议方式出让采矿权的，矿业权出让收益按照评估值、矿业权出让收益市场基准价测算值就高确定。

其三，2023年4月6日，“财政部、自然资源部、税务总局有关负责人就《矿业权出让收益征收办法》答记者问”（索引号000019174/2023-00028）指出：“坚持系统思维和问题导向。统筹兼顾矿产资源所有者、使用者、管理者等各方利益，既保持企业适当负担水平、有利于矿业可持续发展，又切实维护国家权益和社会利益、合理调节矿产资源收入。”“在出让收益征收方式上，减轻了企业的支付压力。一方面，明确按出让收益率征收的方式。研究制定了《按矿业权出让收益率形式征收矿业权出让收益的矿种目录（试行）》。对《矿种目录》内的144个矿种（占法定173个矿种的83.2%），分“按额征收”和“逐年按率征收”两部分缴纳矿业权出让收益。其中，“按额征收”部分，在出让环节依据竞争结果确定，因资源禀赋不同导致所有者权益的差异，可以在出让环节得到体现。“逐年按率征收”部分，由矿业权人在开采销售后依据销售收入一定比例（即出让收益率）按年缴纳。另一方面，降低了按金额形式征收的首付比例，最大程度延长了分期缴款年限，细化了市场基准价的相关规定。出让收益征收方式的优化调整，既有利于维护市场竞争机制，保障资源安全和有效利用；又尊重矿业勘查开发客观规律，聚焦解决征收节奏靠前偏快问题，均衡矿业权人财务负担的时间分布，降低了企业成本，打消了部分地勘单位的顾虑，鼓励加快转采、投产，尽快释放产能。”

其三，如要求对新增资源量“在动用前须进行有偿处置”，则一刀切完全回归到了财综〔2017〕35号文的规定。2017年6月30日，财政部国土资源部关于印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》的通知（财综〔2017〕35号）规定：“六、已缴清价款的采矿权，如矿区范围内新增资源储量和新增开采矿种，应比照协议出让方式征收新增资源储量、新增开采矿种的采矿权出让收益。其中，仅涉及新增资源储量的，可在已缴纳价款对应的资源储量耗竭后征收。” 

三、对于采矿权原矿区范围内新增资源量处置是否需要区县人民政府的同意？

结论：要求对于采矿权原矿区范围内新增资源量处置需要区县人民政府的同意，违反了财综〔2023〕10号文关于“比照协议出让方式征收”的规定，也违反了国务院国办发〔2018〕115号文规定增加了采矿权人的义务。

理由如下：

其一，2024年新《矿产资源法》第二十三条第二款规定：“采矿权人在登记的开采区域内，享有开采有关矿产资源并获得采出的矿产品的权利。”因此，采矿权人依法享有在其采矿权范围内开采有关矿产资源的权利，未有偿处置仅是与国家存在债的关系，并不能因此否认采矿权人用益物权的财产权合法权益。

其二，10号文第十五条规定，对于“已设且进行过有偿处置的采矿权，涉及动用采矿权范围内未有偿处置的资源储量”，“比照协议出让方式征收采矿权出让收益”。其中并没有规定“需要区县人民政府同意”的前置程序。

其三，即使是35号文第六条的规定，对于采矿权原矿区范围内新增资源量，也同样规定是“应比照协议出让方式征收新增资源储量的采矿权出让收益”。

其四，规定“需要区县人民政府同意”的前置程序违反了国务院的政策要求。行政规范性文件的制定必须依据法律、法规等进行，并且不能增加义务的内容。2018年5月16日，《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）规定：“要严格落实权责清单制度，行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责。”“不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利。”《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）规定：“各行政机关规范性文件审核机构在审查行政机关制定的规范性文件时，需审查该规范性文件内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形等内容。”全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会对《行政诉讼法》的释义指出：“原则上规章以外的规范性文件不应作出限制当事人合法权益的规定。”

四、矿业权出让方式与矿业权出让收益征收方式的区别是什么？

结论：“矿业权出让”是设立矿业权的行为，其方式包括“招拍挂、协议或其他方式”；而“矿业权出让收益征收”体现的是“向矿业权人收取的国有资源有偿使用的收入”，包括“按矿业权出让收益率形式征收或按出让金额形式征收”。

理由如下：

其一，关于矿业权出让，《自然资源部关于印发矿业权出让交易规则的通知》（自然资规〔2023〕1号）第一条规定：“矿业权出让交易是指县级以上人民政府自然资源主管部门和新疆生产建设兵团所属自然资源主管部门出让矿业权的行为。”2024年新《矿产资源法》第十七条规定：“矿业权应当通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让，法律、行政法规或者国务院规定可以通过协议出让或者其他方式设立的除外。”可见，矿业权出让方式包括招拍挂、协议或其他方式。

其二，关于矿业权出让收益征收，10号文第二条规定：“矿业权出让收益是国家基于自然资源所有权，依法向矿业权人收取的国有资源有偿使用收入。矿业权出让收益包括探矿权出让收益和采矿权出让收益。”

其三，10号文第七条将“矿业权出让方式”和“矿业权出让收益征收方式”分别作出规定，指出：“矿业权出让方式包括竞争出让和协议出让”、“矿业权出让收益征收方式包括按矿业权出让收益率形式征收或按出让金额形式征收。”

五、要求对采矿权原矿区范围内新增资源量处置通过招拍挂公开竞争方式进行有偿处置(协议出让方式由国务院制定具体规定)是否符合法律规定？

结论：要求对采矿权原矿区范围内新增资源量处置通过招拍挂公开竞争方式进行有偿处置，是混淆了矿业权出让方式和矿业权出让收益征收方式，违反了10号文第七条“涉及动用采矿权范围内未有偿处置的资源储量的，比照协议出让方式征收采矿权出让收益”，按照“收益率”和“出让金额”征收的规定。

理由如下：

其一，关于矿业权出让收益征收方式。根据10号文第七条，矿业权出让方式包括竞争出让和协议出让；矿业权出让收益征收方式包括按矿业权出让收益率形式征收或按出让金额形式征收。可见，矿业权出让收益征收方式只有“按出让收益率或按出让金额”两种方式，不存在“招拍挂公开竞争方式”。

其二，10号文第十五条规定：“已设且进行过有偿处置的采矿权，涉及动用采矿权范围内未有偿处置的资源储量时，比照协议出让方式征收出让收益”。

其三，要求“对新增资源量通过招拍挂公开竞争方式进行有偿处置”的表述无外乎两种理解：一是，将新增资源量通过招拍挂公开竞争方式出让给采矿权人之外的他人，但这种理解显然违反了2024年新《矿产资源法》第二十三条第二款规定，侵害了采矿权人合法权益。二是，对“新增资源量”通过招拍挂公开竞争方式选择矿业权评估机构，进行出让收益评估；但这种理解违反10号文第七条关于“矿业权出让收益征收方式”按照“收益率”和“出让金额”征收的规定，以及10号文第十五条关于“《矿种目录》所列矿种按照出让收益率逐年征收”和“《矿种目录》外的矿种按出让金额形式征收”的规定。

其四，关于“协议出让方式由国务院制定具体规定”的备注内容，也同样是属于针对矿业权出让取得的方式。在采矿权人已经取得采矿权的情况下，对于采矿权矿区范围内新增资源量也必须按照《矿产资源法》在尊重采矿权人采矿权法定权利的情况下，按照10号文“比照协议出让方式征收”的规定办理。

六、采矿权矿区范围内新增资源量处置规定未经公布，能否作为行政管理的依据？

结论：采矿权新增资源量处置规定未经公布，不能作为行政管理的依据。

理由如下：

其一，《优化营商环境条例》（2019年国务院令第722号）第六十四条第二款规定：“涉及市场主体权利义务的行政规范性文件应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管理依据。”

其二，2018年5月16日，《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）规定：“行政规范性文件经审议通过或批准后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，并及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。”

其三，当地的行政规范性文件管理办法第二十九条规定：“制定机关应当对规范性文件统一编号、统一登记、统一公布。”“制定机关应当及时通过政府公报、门户网站等方式向社会公开发布规范性文件，未经公开发布的，不得作为行政管理依据。”

来源：观矿论道

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