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采矿权有偿取得是指采矿权申请人在取得采矿权时，应当向国家缴纳一定的费用，包括采矿权使用费、价款、竞争性出让收益等。如果申请国家出资探明的矿产地的采矿权，应当缴纳经评估确认的采矿价款。如果是持探矿权申请采矿权，则不必缴纳采矿权价款。

矿产资源有偿取得是建立资源开发良性经济机制的最有效途径，也是整顿和规范矿产资源开发秩序的治本之策。解决采矿权有偿取得和无偿取得的“双轨制”是当前深化矿产资源有偿使用制度改革的重要任务之一，也是难度最大的改革任务之一。

一、我国采矿权“双轨制”产生的过程：

从50年代到70年代，所有的矿业行为都由国家包办：国家投资勘查，国家投资开发，国家对矿产品统购统销，矿业权管理实质上是缺失的。这种计划经济的矿业管理模式在80年代受到了初次冲击。乡镇企业如雨后春笋般地出现，形成了不同投资主体的矿业企业。星罗棋布的乡镇企业和国有矿山企业在矿业权取得上出现了不可调和的冲突，我国第一次面临复杂的矿业权问题。90年代开始，个体、私营经济大量涌现，出现国家、集体、个体“千军万马战矿山”的局面。这种发展格局，对矿产资源国家所有权的实现形式提出了严峻的挑战。90年代后期，随着改革开放的进一步深入，国外跨国公司及国际资本也涉及我国矿产资源的勘查开发领域。出现的这一系列问题和发展现实，把矿产资源“有偿”和“无偿”能否“流转”摆在了我们面前，矿政管理的格局、内容、运行方式等与社会主义市场经济不相适应的问题也暴露无遗。

1986年颁布的《矿产资源法》中明文规定：“矿产资源属于国家所有”、“国家对矿产资源实行有偿开采”。怎样“有偿”和能否“流转”以及矿业权有偿取得的问题，随着1996年修改后的新矿法的颁布和一系列相配套的法规、规范性文件出台，才逐步从法律上得以解决。

1996年全国人大通过了修改后的《矿产资源法》，国务院和国土资源部随之出台了一系列配套的规章和规范性文件。这些法律、法规和规范性文件的相继出台，从法律上解决了矿业权有偿取得和可以依法转让的问题，形成了我国矿业权市场的基本框架。但是，实际操作中的问题仍有待探索。

1998年国务院241号令《矿产资源开采登记管理办法》第10条规定[1]，“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的采矿权的，采矿权申请人除缴纳采矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的采矿权价款；采矿权价款按照国家有关规定，可以一次缴纳，也可以分期缴纳。国家出资勘查形成的采矿权价款，由国务院地质矿产主管部门会同国务院有资产管理部门认定的评估机构进行评估；评估结果由国务院地质矿产主管部门确认”。

1998年以后新出让的采矿权，国务院242号令《探矿权采矿权转让管理办法》规定[1]，探矿权采矿权转让管理办法第九条规定，“转让国家出资勘查所形成的探矿权、采矿权，必须经过评估。”一方面缴纳使用费，另一方面国家出资形成的矿产地要对价款进行处置。这样，1998年以前不缴纳使用费和价款与98年之后缴纳使用费和价款出现了“双轨制”存在的局面，因此，目前采矿权管理中存在一部分采矿权人缴纳采矿权价款，而一部分采矿权人未缴纳价款处理，这样的并存局面造成了矿业权市场的不平等。

二、全面实施采矿权管理中资源有偿取得制度改革

矿业权双轨制的存在很大程度上损害了国家作为矿产资源拥有者的根本利益，并且不平等条件下的矿产企业的生产经营利益也受到损害，在经济带动矿业快速发展的过程中，矿业的发展受到一定程度的制约和阻碍。因此，要力争矿产资源有偿使用制度改革的全面推行，规范矿业权市场，研究解决采矿权无偿和有偿取得“双轨制”问题的有效措施。矿产资源有偿取得制度是建立资源开发良性经济机制的最有效途径。

从1998年开始，国土资源管理部门推动矿产资源有偿使用制度改革，直至2006年出台具体细则，执行力度堪称最大。管理部门从规范矿业权出让开始，至矿业权价款缴纳细则一一列数，为全面开始矿产资源有偿使用制度，消除矿业权双轨制铺平道路。

2006年1月，根据《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发[2006]12号）文件，按照文件中规定的矿产类别，今后，《分类目录》规定的第三类矿产；（建筑石材类）第一类、第二类矿产，探矿权灭失、但矿产勘查工作程度已经达到详查（含）以上程度并符合开采设计要求的矿产地；第一类、第二类矿产，采矿权灭失或以往有过开采活动，经核实存在可供开采矿产储量或有经济价值矿产资源的矿产地，不再设探矿权，而以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权。

以招标拍卖挂牌方式出让探矿权采矿权有下列情形之一的，经批准允许以协议方式出让：国务院批准的重点矿产资源开发项目和国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地；已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域；经省（区、市）人民政府同意，并正式行文报国土资源部批准的大型矿产资源开发项目；国家出资为危及矿山寻找接替资源的找矿项目；经批准允许以协议方式出让。协议出让采矿权，必须通过集体会审，从严掌握。协议出让的采矿权价款不得低于类似条件下的市场价。这些改革的尝试有利于促进矿业权有序流动和公开、公平、公正交易。

此外，研究解决新旧政策衔接问题即双轨制问题，对过去无偿取得的矿业权要对剩余储量评估后，补交价款或分年补交价款，变矿业权取得“双轨制”为“单轨制”，体现公平。建议国土资源主管部门建立相应的数据系统，对“双轨制”的矿业权进行统计，并建立定期检查制度。

2006年9月，财政部、国土资源部出台《关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》财建﹝2006﹞694号，规定价款可分10年缴纳，第一年缴纳比例不应低于20%。承担不低于同期银行贷款利率水平的资金占用费。2006年12月31日，财政部、国土资源部、中国人民银行出台了《关于国土资源部征收的探矿权采矿权价款收入收缴管理有关事宜的通知》财办库﹝2006﹞365号，按照规定，国家和地方实行二八分成，缴款手续款原则上由各省级财政或国土资源部门办理。

今年国土资源部将严格按照法律法规的规定，组织对各地采矿权审批情况进行全面清理。在此基础上将按照责、权、利相统一的原则，规范中央和地方各级财政在探矿权采矿权出让方面的收益分配。 

由于矿产资源不可再生，今后国家将按照《国务院关于加强地质工作的决定》的要求，大力推进资源有偿使用制度，进一步完善矿业权有偿取得制度，完善矿产资源有偿开采制度。汪副部长还表示，要按照“开采反哺勘查，开发补偿保护，成本体现安全，价格反映稀缺，市场公开公平，企业进退有序”的思路，同有关部门一起就如何有偿处置矿山企业历史上无偿取得的矿业权等问题，形成了一整套改革意见，相关措施正在陆续出台[4]。[Page]

三、双轨制改革进展顺利

从1998年241号令《矿产资源开采登记管理办法》颁布后，各级国土资源管理部门开始执行采矿权有偿取得制度。其中竞争性出让的采矿权数量增长较快。“十五”期间，我国矿业权有偿出让 7万多宗，其中有偿出让探矿权 8411宗，获价款 348662.35万元；有偿出让采矿权62367宗，获价款 1882349.65万元。如浙江省自1998年开始了采矿权有偿使用的尝试，2000年启动采矿权拍卖试点，2001年扩大采矿权拍卖试点，2002年全面推进采矿权有偿使用。到目前为止，全省11个市中已经有10个市、88个县（市、区）中已有33个县进行了采矿权拍卖。至今，全省共有偿出让采矿权650多宗，累计出让收入3亿多元[4]。

但从总体上而言，矿业权有偿取得制度改革由于工作涉及面广，历史遗留问题多，采矿权双轨制的问题尚未根本解决。为了稳步推行矿产资源有偿制度改革工作，财政部、国土资源部和发展改革委决定从2006年起，选择山西等煤炭主产省进行煤炭资源有偿使用制度改革试点的方案。深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的主要政策措施主要有以下几个方面：

煤炭资源采矿权全面实行有偿取得。企业无偿占有属于国家出资探明的煤炭采矿权，均应进行清理，并严格依据国家有关规定对剩余的资源储量评估作价，缴纳价款。一次性缴纳由困难的，经登记机关批准，可在采矿权有效期内，采矿权价款可以缴纳，分期缴纳价款的应承担不低于同期银行贷款利率水平的资金占用费；对分期缴纳价款仍有困难的国有煤炭企业，其探矿权凡属由国家出资（包括中央财政出资、中央财政和地方财政共同出资）勘查形成的，经批准，允许申请将应缴纳的采矿权价款部分或全部以折股的形式上缴，划归中央地质勘查基金（周转金）持有。

合理调整煤炭资源税费政策，促进煤炭企业提高资源回采率和矿产资源补偿费费率，探索建立矿产资源补偿费率挂钩，探索建立浮动矿产资源补偿费率制度，适当调整煤炭资源采矿权使用费收费标准，完善采矿权使用费动态调整机制。

截至2006年8月，山西省晋城市297座单独保留煤矿中，除7座待批矿外，已足额缴纳的煤矿198座，部分缴纳的煤矿46座，共征缴采矿权价款29.48亿元。山西等煤炭主产省的煤炭有偿使用试点。工作阶段性成果显著。

从2006年起，根据国家矿业权有偿取得改革的相关文件的出台，一些省国土资源管理部门开始积极行动，进行改革的具体实施。浙江是较早开展矿业权有偿取得制度新改革的省份之一。2006年，浙江省所有非国有矿山企业的采矿权已实现了有偿使用。针对国有矿山采矿权有偿使用问题，省国土资源厅发出《关于做好国有及国有控股矿山企业采矿权有偿使用工作的通知》。《通知》要求，目前持证的国有矿山原无偿取得的采矿权在采矿许可证有效期内的，原则上通过协议出让方式过渡到采矿权有偿使用；采矿许可证有效期满、矿区范围内尚有剩余资源需继续开采的，采矿许可证延续期限不得超过2007年 6月。在此期间，采矿权原则上以协议方式有偿取得。未完成采矿权有偿使用的国有矿山，其采矿权不再延续。国有矿山自动放弃采矿权或不愿实行采矿权有偿使用的，发证机关收回其采矿许可证，并通过市场公开出让。对于国有矿山自行出资进行商业性矿产资源勘查形成的矿产地，以及国有矿山在本矿区范围内进行生产勘探获得的矿产资源储量，可通过行政授予方式优先取得采矿权；国有矿山申请国家出资勘查探明矿产地的采矿权和地方财政出资勘查探明矿产地的采矿权，原则上需通过招拍挂等方式取得。同时，国有矿山采矿权实行有偿使用后，国有矿山企业要与国土资源部门签订矿山自然生态环境治理责任书，缴纳治理备用金。 

内蒙古推行的矿业权有偿使用制度进展顺利，2006年底基本消除历史形成的矿业权有偿和无偿使用并存的现象。这一制度对于明晰矿业产权、杜绝非法交易以及矿产资源的综合合理利用都有积极作用。

2007年起，河南省煤炭企业要向国家交纳矿业权价款，这是河南省煤炭资源有偿使用制度改革的主要内容。开展煤炭资源有偿使用制度改革，将使国家作为矿产资源所有者的权益得到切实体现。今后想无偿使用或者依靠“关系”廉价取得煤炭资源矿业权，将成为历史。河南省从2007年起严格实行煤矿资源探矿权、采矿权有偿取得制度，要求不管是新设立的煤炭资源矿业权，还是过去取得的矿业权，都要按照规定对企业拟开采的资源储藏量评估作价，据此向国家缴纳探矿权、采矿权价款。按照规定，地方财政按80%的比例分成矿业权价款收入，除用于国有企业和国有地矿勘探单位矿产资源勘查外，也可用于解决国有老矿山企业的各种历史包袱问题。河南省还利用征收的矿产资源补偿费和企业缴纳的矿业权价款，建立河南省地质勘查基金（周转金），重点支持国家和省确定的重点成矿区（带）煤炭资源的预查、普查和必要的详查。试点企业要制订矿山生态环境保护和综合治理方案，设立矿山环境治理恢复保证金账户，专项用于矿山环境治理和生态恢复。

四：双轨制改革进展中可能存在的矛盾和问题

矿业权双轨制改革的相关法律法规正在逐步建立，各项条款的可操作性在加强，但难免还会有疏漏。

首先，地方和中央的二八分成有不少人还是存有意义。地方拿八成，能够就会认真地履行职责，将这笔矿业权价款用于地方矿业迫切需要发展的方向如矿业环境保护、安全开采、提高技术进步、更新矿产企业生产设备当中，实现专款专用。同时中央二成的矿业权价款，会使矿业国库的收入大减。国家对矿业权价款的支配力度削弱，会不会影响国家对矿业权掌控力度。

其次，全面征收价款后，无形中增加了一部分企业的负担。不包括通货膨胀和企业承担的银行大额利息，只考虑经过评估确认的采矿权价款，就已经让一些企业背上沉重的债务包袱。一些企业甚至通过借用高利贷的方式来先上缴国家。负担巨大的矿业企业只能通过快速提高产能来缓解经济困难，但提高产能也需要大量资金。所以一些矿业企业生存艰难，濒临破产。

此外，一切制度的落脚点在于执行。各级国土资源管理部门能否认真落实国家对矿业权有偿制度的改革是推动矿业权改革的关键。做虚假文章是对管理工作的渎职。但如何检验此次改革的真正成果，还需时间的检验。 

做好矿业权这篇大文章，强化矿业权管理，全面推进矿业发展，认真研究并解决矿业权有偿取得中存在的问题，建立矿业权市场激励竞争机制，振兴矿业活动，使矿业权市场真正能够健康、持续地发展起来，是国土资源管理部门的神圣职责。矿业权双轨制的坚冰已经打开，航道已经拓展，建设世界矿业强国之梦一定要实现，也一定能够实现。

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